在黨中央提出加強社會建設的大背景下，完善基層建設，實現公共服務專業(yè)化、均等化已經成為各級政府在社會管理創(chuàng)新的重要抓手。歷來擔任改革急先鋒角色的南海已經邁開了自己的步伐。日前，南海組織了30多人的專題培訓班赴順德、深圳考察學習，交流社會管理創(chuàng)新經驗。

與南海在基層設立社區(qū)服務中心，全面統(tǒng)籌社區(qū)服務功能，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公共服務均等化所不同的是，深圳南山區(qū)招商街道花果山社區(qū)以購買服務的方式，將大部分原由居委會承擔的業(yè)務以打包形式交予社會組織負責，開啟了另一種政府職能轉移、延伸基層服務的嘗試。

究竟政府管理和服務以何種方式延伸和完善，才能實現最大效果？花果山社區(qū)的實踐對南海有何借鑒意義？本報試圖以花果山社區(qū)的實踐為參照，探尋南海的社會管理的可能路徑。

社會組織承接居委會職能

談到花果山社區(qū)的實踐，深圳南山區(qū)招商街道相關負責人不斷強調的一句話是：這一切都是摸索前行，未有先例來借鑒。

從2008年起，花果山社區(qū)就嘗試引入深圳市婦聯南山區(qū)陽光家庭綜合服務中心。2011年，陽光家庭服務中心以總計190萬元，用政府購買服務的形式，將原有機構正式升級為社區(qū)服務中心，為社區(qū)居民提供心理咨詢、養(yǎng)老扶助、個案服務等10多項專業(yè)化服務。

“原來社區(qū)管理和服務全部由居委會和社區(qū)工作站的一套人馬負責?！标柟饧彝セü缴鐓^(qū)服務中心副主任黃曉玲介紹說，購買服務之后，現在社區(qū)內的計生、出租屋管理、安全生產、城市文明小區(qū)、維穩(wěn)、司法調解、社區(qū)網站建設、計生宣教、公共文化、關心下一代，甚至購買社保醫(yī)保等工作全部由社工機構性質的社區(qū)服務中心承接。

據了解，目前居委會僅保留社區(qū)自治、民政、低保、殘聯等工作，“居委會的主要任務是監(jiān)督社區(qū)服務中心的運作?！秉S曉玲說。

這一做法的背后，是深圳以一種新的方式，探尋基層服務的專業(yè)化和高效化。招商街道黨工委書記黃立新曾提出，通過服務代替管理，淡化管理強調服務。“既然社工機構已經獲得認可，具備了承接的條件，為何不干脆讓他們用更專業(yè)的服務手段承接居委會的工作？”

“如此一來，原本居委會與政府的上下級的關系，變成了社會組織與政府的合同關系，最大的變化是服務的專業(yè)化和工作效率的大幅提升?！比A中師范大學社會學教授向德平說。

而與之不同的是，南海選擇了通過“村改居”推進政經分離，將農村社區(qū)轉變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，村(居)委會主任則不能兼任經聯社社長，進而合并小的村居，形成適當規(guī)模的村居，而后建立社區(qū)服務中心，將政府的公共服務延伸基層，推進城鄉(xiāng)公共服務的均等化，以此減少政府的投入。

“通過這種方式，幫助基層黨組織和自治組織從繁雜的經濟事務中脫離出來，回歸至社會管理和公共服務的本質，而集體經濟組織，則由專人來打理?！蹦虾^(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部負責人說。

在政經分離后，在轄下224個村，南海按照“一村一社區(qū)”方式，建立起社區(qū)服務中心、社區(qū)活動中心和社區(qū)綜治中心這“三大中心”，以及社工工作站、社區(qū)警務室、圖書室、星光老人之家等設施，初步形成“區(qū)—鎮(zhèn)街—村”三位一體的行政服務體系，實現了辦事、看病、矛盾化解不出村。

兩種基層服務延伸的探索

事實上，深圳南山區(qū)與南海的兩種嘗試，也不是完全沒有共同點。向德平表示，兩地的嘗試，最大的共同點就是目標下沉，強調基層服務。

在業(yè)內人士看來，深圳之所以能夠在社會組織承接政府職能領域先行一步，與政府的大力投入，以及社工組織能力建設相對成熟密不可分。

與南海尚存大量農村社區(qū)不同的是，深圳的城市化水平已經達到相當程度，政府工作中心已經從經濟建設全面向社會建設過渡，因此如何完善社區(qū)服務自然成為重中之重。

與此同時，深圳市早在很多年前就通過與香港的聯系，開始了大力培育和發(fā)展社會組織。據媒體報道，截至9月底，深圳市登記社會組織5353家，社會組織從業(yè)人員共計約10萬人。僅招商街道就云集了20多個社會組織。

而南海選擇從切分基層格局，通過自治組織和經濟組織的分離，再實現公共服務延伸的路徑，是由南海的實際情況決定的。

“因為南海農村集體經濟占經濟總量過半數，龐大集體資產背后的經濟組織、黨組織和自治組織捆綁一起，根本無暇顧及基層服務。如此一來，推行政經分離自然是前提之舉?！蹦虾^(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部負責人說，自治組織不再深陷經濟升值、分紅事宜，才可能全心投入社會管理和公共服務。與此同時，南海的社會組織發(fā)育程度以及能力建設也讓政府職能向社會組織轉移的步伐有所束縛。

按照主政者的設計路線，南海在政經分離后，再通過合并村居改革，設立村級行政服務站，將公共服務延伸至村居。通過梳理農村管理架構，再培育和發(fā)展NGO組織，實現政府職能向社會組織轉移，進而為市民提供多元的社會服務，實現社會建設的目標。

南海已開始這種嘗試，不僅在8個鎮(zhèn)街全面設立社工委，還成立鎮(zhèn)街社工工作中心、社工工作站，大社區(qū)理事會、出租屋主聯合會等機構。

區(qū)委副書記、區(qū)社工委主任孔海文表示，南海社會工作的目標，是建立“以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)服務中心為載體、社區(qū)經濟組織為支撐、社區(qū)群團組織為紐帶、社會其它組織為伙伴、社區(qū)公民廣泛參與”的基層管理模式。

目前，南海正在研制政府購買社會服務目錄的基礎，設立政府購買服務資金和社會建設創(chuàng)新專項獎勵基金。桂城、大瀝、羅村均已開啟政府購買服務的大規(guī)模嘗試。

業(yè)內人士表示，深圳、南海的兩種不同基層服務延伸方式的探索，均是從本地實際情況出發(fā)，究竟哪一種更符合現實要求，需要時間來檢驗。

事實上，盡管條件成熟，如此大手筆的改革，花果山社區(qū)依舊也引來不少不同的聲音：綜治維穩(wěn)，安全生產等有些項目社工機構能否承接？如何進行監(jiān)管？在學習考察的南海學員中，同樣的質疑聲也存在。

社會組織經常在政府機構“不愿轉”和自身“無能接”之間糾結，尤其這種糾結的背后使原有服務供給格局、既得利益格局被不斷打破，這就使得社會組織在開展工作時會遭遇阻撓。

花果山社區(qū)居委會原本有17位專職的協管人員，加上此前進駐的10位社工，一共27人，目前服務中心僅剩下19人，也就是說有8人轉移。“這是一次破除利益格局的行為，遇到的阻力自然最大?！秉S曉玲說。除了人員安排之外，監(jiān)管也是一個難點，再加上居委會和社會組織的分工難題，招商街道負責人坦言，探索困難重重。

不過在向德平看來，如果想給政府松綁，就必須培育社會組織，轉移政府職能，這是未來的方向，現在深圳只是做了一個前期的小型探索，“現代社會管理體制建設就包含著兩個基本目標，即一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面要加快社會的自我發(fā)育，增強社會自我管理的能力?！?/p>

所謂提高政府管理能力與成效，應該把重點放在社會資源的分配，建立公平機制，這是社會管理的本質。“因此，政府需要給社會提供更多的社會服務，這是社會管理最重要的方式?！?/p>

按照向德平的理解，無論是南海、還是深圳、抑或是實施政社分離改革的順德，促進社會發(fā)育，社會組織與政府達成了相對信任的關系，從而實現政府職能轉移都是未來的方向?！耙驗樯鐣M織是市場化的組織，能夠提供比政府更好的品質服務?！毕虻缕秸f，成立社會組織與社會組織承接職能之間的跨度很大，政府需要拿出精力來，除了孵化之外，還需要對社會組織的成長提供一定的支持空間，對能力建設進行培訓，督導，評估，讓社會組織盡快成長，滿足政府需要和群眾需要。